【法制日?qǐng)?bào)】專(zhuān)家建議明確低保和其他專(zhuān)項(xiàng)救助范圍
發(fā)布日期：2013-10-15 閱讀次數(shù)：
來(lái)源：法制日?qǐng)?bào) 編輯：黨委宣傳部 趙琳
原文鏈接：http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20131012/Articel03001GN.htm
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□本報(bào)記者張媛
將最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、自然災(zāi)害救助納入社會(huì)救助法調(diào)整范圍,已經(jīng)成為各方共識(shí)。除此之外,還有哪些社會(huì)救助制度有必要在法律中作出規(guī)定？
在前段時(shí)間全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)社會(huì)法室召開(kāi)的社會(huì)救助法座談會(huì)上,與會(huì)專(zhuān)家對(duì)此進(jìn)行了研討。
醫(yī)療救助是否納入還需研究
北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院院長(zhǎng)張秀蘭說(shuō),醫(yī)療救助比較特殊,與衛(wèi)生服務(wù)部門(mén)有關(guān),讓民政部門(mén)去執(zhí)行醫(yī)療救助,有很多阻力,這些年醫(yī)療救助執(zhí)行困難重重。
中國(guó)人民大學(xué)教務(wù)處處長(zhǎng)、社會(huì)學(xué)系教授洪大用贊成張秀蘭的觀(guān)點(diǎn):“是否將醫(yī)療救助納入社會(huì)救助法,需要根據(jù)救助實(shí)踐認(rèn)真研究,它所涉及的主體、關(guān)系和標(biāo)準(zhǔn)等非常復(fù)雜,可以考慮在關(guān)于臨時(shí)救助的項(xiàng)目下予以初步法律規(guī)范。”
在討論中,多位專(zhuān)家提到了臨時(shí)救助。據(jù)了解,臨時(shí)救助主要是對(duì)群眾在生活中出現(xiàn)臨時(shí)性、突發(fā)性的特殊原因所造成的困難給予的應(yīng)急性的救助。
張秀蘭雖然曾寫(xiě)過(guò)很多關(guān)于應(yīng)建立臨時(shí)救助體系的建議書(shū),但她仍認(rèn)為現(xiàn)在將臨時(shí)救助寫(xiě)入法律有點(diǎn)早。
與張秀蘭觀(guān)點(diǎn)不同,其他多位專(zhuān)家都認(rèn)為,臨時(shí)救助填補(bǔ)了救助體系的空白,是社會(huì)救助的最后一道防線(xiàn),應(yīng)該將其納入社會(huì)救助法的調(diào)整范圍。
洪大用說(shuō),現(xiàn)實(shí)生活中會(huì)出現(xiàn)各種各樣的意外,每個(gè)人都可能有陷入急難需要臨時(shí)救助的境地,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法稱(chēng)之為急難救助。
“國(guó)家通過(guò)立法規(guī)范臨時(shí)救助的對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序等,是可行的,也是應(yīng)當(dāng)?shù)摹?rdquo;洪大用說(shuō)。
“在一定意義上,流浪乞討救助也應(yīng)當(dāng)納入社會(huì)救助法的規(guī)范范圍,應(yīng)當(dāng)考慮針對(duì)特殊對(duì)象實(shí)施積極救助,努力避免出現(xiàn)凍死、餓死街頭的意外事件”。洪大用表示,目前流浪乞討人員中確實(shí)存在一些以此為職業(yè)的人,但這涉及城市社會(huì)管理問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。
針對(duì)諸如醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、司法救助等一系列專(zhuān)項(xiàng)救助,洪大用認(rèn)為,法律上可以作一些倡導(dǎo)性的規(guī)定,比如鼓勵(lì)依據(jù)需要,對(duì)一些特殊人群給予專(zhuān)項(xiàng)救助。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員栗燕杰則不贊成將法律援助和災(zāi)害救助納入社會(huì)救助法。在他看來(lái),這兩者不具有社會(huì)救助的一般特征。法律援助具有較強(qiáng)的司法屬性,已明顯不同于社會(huì)救助。目前,法律已經(jīng)規(guī)定可能判處死刑或者無(wú)期徒刑的,應(yīng)給予法律援助。法律援助完全可以通過(guò)司法途徑來(lái)解決。
“在我國(guó),災(zāi)害救助、應(yīng)急救助更多具有應(yīng)急法制、災(zāi)害法制的屬性,與一般的社會(huì)救助存在較大差異,而且已有一些法律、行政法規(guī)加以規(guī)范。災(zāi)害救助的目標(biāo),更多是為保障受災(zāi)人員基本生活、受災(zāi)人員緊急安置等,與貧富無(wú)關(guān)。我國(guó)社會(huì)救助更多定位于濟(jì)貧的保障基本生活功能。二者雖然存在交叉,但其差異更為根本。而且,社會(huì)救助普遍以家計(jì)調(diào)查為前置程序,而凡是受災(zāi)影響到基本生活,無(wú)論貧富,一律根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、自然災(zāi)害救助條例及有關(guān)法律法規(guī)、自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案,啟動(dòng)并適用災(zāi)害救助。”栗燕杰說(shuō)。
“五保”供養(yǎng)與低保制度并軌
最低生活保障是解決生存問(wèn)題的,保障的是救助對(duì)象的生存權(quán),而各種專(zhuān)項(xiàng)救助解決的是某些方面的特殊問(wèn)題,滿(mǎn)足特殊需要。目前,很多地方的做法是把各種專(zhuān)項(xiàng)救助疊加在生活救助之上,也就是說(shuō),一旦獲得了低保資格,不僅可以享受最低生活保障,還可以享受其他的專(zhuān)項(xiàng)救助。
洪大用指出,將各種“專(zhuān)項(xiàng)救助”都附著在最低生活救助對(duì)象身上,具有一定合理性,但也衍生比較嚴(yán)重的問(wèn)題。一些人拿到低保資格就相當(dāng)于進(jìn)入了一種獨(dú)特的福利體系,容易養(yǎng)成依賴(lài)性,并且造成救助資源分配的不公正。應(yīng)當(dāng)明確,社會(huì)救助是最底線(xiàn)的兜底的保障,主要著眼于生活救助,救助目的是希望給被救助對(duì)象一個(gè)喘息的機(jī)會(huì),使他有機(jī)會(huì)、有條件回到主流社會(huì)當(dāng)中去。
中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系副主任楊思斌也表達(dá)了相似的觀(guān)點(diǎn)。他指出,因?yàn)榈捅：鹆刻?導(dǎo)致低保線(xiàn)以上但處于貧困邊緣的群體感到不公平。所以要確定最低生活保障制度的原始功能,低保就是保證生存權(quán),專(zhuān)項(xiàng)救助相對(duì)特殊,應(yīng)根據(jù)每個(gè)制度的具體情況,確定標(biāo)準(zhǔn)和范圍。
楊思斌舉例說(shuō),在保障“五保戶(hù)”權(quán)益、不降低其福利水平的前提下,應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村的“五保”供養(yǎng)制度整合到最低生活保障制度中。同時(shí),對(duì)于“五保戶(hù)”的特殊需求,可通過(guò)其他制度安排,比如老年人福利、老年人津貼、老年人服務(wù)加以解決。
最近幾年,北京理工大學(xué)法學(xué)院教授韓君玲一直在關(guān)注和研究農(nóng)村“五保”供養(yǎng)問(wèn)題。她指出,“五保”供養(yǎng)制度是從1956年確立并延續(xù)下來(lái)的一項(xiàng)制度,這一供養(yǎng)制度目前看來(lái)完全可以與低保制度并軌,否則就屬于不必要的制度分類(lèi)。至于“五保”供養(yǎng)制度中高于一般低保對(duì)象的福利待遇,從實(shí)踐看其仍屬于社會(huì)救助性質(zhì),是針對(duì)特殊保護(hù)對(duì)象所提供的生活照顧和物質(zhì)幫助。當(dāng)然,若的確實(shí)質(zhì)上高于其應(yīng)享有的低保待遇,那么,可以將高出的部分劃入老年人福利待遇中。
同時(shí),韓君玲還建議,對(duì)于低保標(biāo)準(zhǔn),法律中應(yīng)作出具體規(guī)定。“因?yàn)楝F(xiàn)行的規(guī)定非?；\統(tǒng)。”她說(shuō),“將低保標(biāo)準(zhǔn)在立法中有所體現(xiàn),當(dāng)然不可能規(guī)定得特別細(xì),但至少要體現(xiàn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)這樣的原則。另外,還應(yīng)該在立法中對(duì)其制定主體進(jìn)一步明確,而且盡量提高制定主體的層次。”
洪大用指出,將各種“專(zhuān)項(xiàng)救助”都附著在最低生活救助對(duì)象身上,具有一定合理性,但也衍生比較嚴(yán)重的問(wèn)題。一些人拿到低保資格就相當(dāng)于進(jìn)入了一種獨(dú)特的福利體系,容易養(yǎng)成依賴(lài)性,并且造成救助資源分配的不公正。應(yīng)當(dāng)明確,社會(huì)救助是最底線(xiàn)的兜底的保障,主要著眼于生活救助,救助目的是希望給被救助對(duì)象一個(gè)喘息的機(jī)會(huì),使他有機(jī)會(huì)、有條件回到主流社會(huì)當(dāng)中去。
中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系副主任楊思斌也表達(dá)了相似的觀(guān)點(diǎn)。他指出,因?yàn)榈捅：鹆刻?導(dǎo)致低保線(xiàn)以上但處于貧困邊緣的群體感到不公平。所以要確定最低生活保障制度的原始功能,低保就是保證生存權(quán),專(zhuān)項(xiàng)救助相對(duì)特殊,應(yīng)根據(jù)每個(gè)制度的具體情況,確定標(biāo)準(zhǔn)和范圍。
楊思斌舉例說(shuō),在保障“五保戶(hù)”權(quán)益、不降低其福利水平的前提下,應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村的“五保”供養(yǎng)制度整合到最低生活保障制度中。同時(shí),對(duì)于“五保戶(hù)”的特殊需求,可通過(guò)其他制度安排,比如老年人福利、老年人津貼、老年人服務(wù)加以解決。
最近幾年,北京理工大學(xué)法學(xué)院教授韓君玲一直在關(guān)注和研究農(nóng)村“五保”供養(yǎng)問(wèn)題。她指出,“五保”供養(yǎng)制度是從1956年確立并延續(xù)下來(lái)的一項(xiàng)制度,這一供養(yǎng)制度目前看來(lái)完全可以與低保制度并軌,否則就屬于不必要的制度分類(lèi)。至于“五保”供養(yǎng)制度中高于一般低保對(duì)象的福利待遇,從實(shí)踐看其仍屬于社會(huì)救助性質(zhì),是針對(duì)特殊保護(hù)對(duì)象所提供的生活照顧和物質(zhì)幫助。當(dāng)然,若的確實(shí)質(zhì)上高于其應(yīng)享有的低保待遇,那么,可以將高出的部分劃入老年人福利待遇中。
同時(shí),韓君玲還建議,對(duì)于低保標(biāo)準(zhǔn),法律中應(yīng)作出具體規(guī)定。“因?yàn)楝F(xiàn)行的規(guī)定非?；\統(tǒng)。”她說(shuō),“將低保標(biāo)準(zhǔn)在立法中有所體現(xiàn),當(dāng)然不可能規(guī)定得特別細(xì),但至少要體現(xiàn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)這樣的原則。另外,還應(yīng)該在立法中對(duì)其制定主體進(jìn)一步明確,而且盡量提高制定主體的層次。”
將低保與其他專(zhuān)項(xiàng)救助銜接
低保制度推行過(guò)程中存在的一些低保人群“只進(jìn)不出”問(wèn)題,也引起專(zhuān)家的關(guān)注。
在張秀蘭看來(lái),這是低保制度與其他專(zhuān)項(xiàng)救助制度之間存在銜接問(wèn)題導(dǎo)致的。
“我們剛完成了三個(gè)城市的調(diào)研。為什么低保人群‘出不去’？有的是因?yàn)榧依镉腥诵枰疹?無(wú)法參加正規(guī)工作,如果退出低保,出去參加工作,所有附加福利有懸崖效應(yīng),可能丟了四五百元的低保,只掙著七八百元的工資,而且別的福利都沒(méi)有了。”張秀蘭指出,為什么大家都說(shuō)低保含金量高?是因?yàn)槠渌贫炔煌晟啤，F(xiàn)在通往社會(huì)福利的通道只有兩個(gè):第一個(gè)是享受低保,就可以享受其他的教育救助等；第二是找到工作,就可以享受勞動(dòng)法規(guī)定的社會(huì)保險(xiǎn),但社會(huì)保險(xiǎn)還需要個(gè)人繳費(fèi)。
“這樣一比較,低保成了唯一可以依賴(lài)的獲取最基本生存條件的保障。”張秀蘭說(shuō),要想低保人群能根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況“有進(jìn)有出”,就一定要實(shí)現(xiàn)低保制度與現(xiàn)有的其他專(zhuān)項(xiàng)救助制度、保險(xiǎn)制度的有效銜接。
在張秀蘭看來(lái),這是低保制度與其他專(zhuān)項(xiàng)救助制度之間存在銜接問(wèn)題導(dǎo)致的。
“我們剛完成了三個(gè)城市的調(diào)研。為什么低保人群‘出不去’？有的是因?yàn)榧依镉腥诵枰疹?無(wú)法參加正規(guī)工作,如果退出低保,出去參加工作,所有附加福利有懸崖效應(yīng),可能丟了四五百元的低保,只掙著七八百元的工資,而且別的福利都沒(méi)有了。”張秀蘭指出,為什么大家都說(shuō)低保含金量高?是因?yàn)槠渌贫炔煌晟啤，F(xiàn)在通往社會(huì)福利的通道只有兩個(gè):第一個(gè)是享受低保,就可以享受其他的教育救助等；第二是找到工作,就可以享受勞動(dòng)法規(guī)定的社會(huì)保險(xiǎn),但社會(huì)保險(xiǎn)還需要個(gè)人繳費(fèi)。
“這樣一比較,低保成了唯一可以依賴(lài)的獲取最基本生存條件的保障。”張秀蘭說(shuō),要想低保人群能根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況“有進(jìn)有出”,就一定要實(shí)現(xiàn)低保制度與現(xiàn)有的其他專(zhuān)項(xiàng)救助制度、保險(xiǎn)制度的有效銜接。
（審核：王征）
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